شرحی بر صندوق ملی محیط‌زیست کشورهای منتخب مقدمه ایجاد نهادهای مالی محیط‌زیست غیردولتی و صندوق‌های حفاظت از محیط‌زیست به‌منظور استفاده از درآمدهای مالیاتی، عوارض و جرایم محیط‌زیستی، در چند سال اخیر در کانون توجه بسیاری از دولت‌ها قرار گرفته است. جمهوری اسلامی ایران نیز از این قاعده مستثنی نبوده و استفاده از سازوکارهای اقتصادی به‌ویژه عوارض و مالیات‌های محیط‌زیستی و ایجاد صندوق‌ها یا نهادهایی برای استفاده از منابع چند سالی است که مورد توجه برنامه‌ریزان قرار گرفته است. این مسأله در ایران که بخش از اعظم درآمدهای آن از فروش نفت است، از اهمیت بیشتری برخوردار است، زیرا با تشکیل نهادهای مالی حفاظت از محیط‌زیست در قالب صندوق‌های ارایه‌دهنده تسهیلات به صنایع آلوده‌کننده و همچنین صنایع نوآور در زمینه تولید و مصرف سازگار با محیط‌زیست و سایر نوآوری‌های محیط‌زیستی می‌توان اتکا به درآمدهای نفتی کشور را کاهش داد و اهداف محیط‌زیستی را با حمایت‌های بیشتری محقق کرد. نهادهای مالی مبارزه با آلودگی و تخریب محیط‌زیست برای حل مشکلات ناشی از کمبود منابع مالی طرح‌ها و پروژه‌های حفاظت از محیط‌زیست و در شرایطی که اصولاً بخش‌های خصوصی تمایل چندانی برای تأمین منابع مالی این‌گونه از پروژه و طرح‌ها ندارند، تأسیس می‌شوند. برای تأمین منابع مالی این نهادها، علاوه بر کمک‌های دولتی، بخش زیادی از منابع آن از محل عوارض و مالیات‌های محیط‌زیستی و در برخی موارد نیز از نهادهای بین‌المللی تأمین می‌شود. در حقیقت، نهادهای مالی قلمداد می‌شوند که مانند سایر نهادهای مالی نظیر«صندوق حمایت از صادرات یا صندوق حمایت از محصولات کشاورزی» به‌منظور حفاظت از محیط‌زیست، تأسیس و به‌صورت تخصصی از طریق اعطای تسهیلات مالی، طرح‌ها و پروژه‌های حفاظت از محیط‌زیست را تحت حمایت قرار می‌دهند. البته با توجه به نوپا بودن این نهاد‌ها در جهان، خصوصاً در کشورهای در حال توسعه، بیشتر این دسته از نهادهای مالی توسط دولت و تحت عنوان «صندوق محیط‌زیست» تأسیس می‌شوند، اما به‌تدریج با توانمند شدن و اقتصادی کردن فعالیت‌های خود می‌توانند در میان‌مدت به‌صورت بنگاه‌های اقتصادی سودآور عمل کرده و شکل مستقلی به خود بگیرند. لذا درصورتی‌که سازوکارهای و تمهیدات اجرایی و نظارتی مناسبی برای این نهادها تدبیر شود و تحت تأثیر فراز و فرودهای سیاسی و اقتصادی دولت‌ها قرار نگیرند، می‌توانند کارکرد مناسب و منبع مالی مطمئنی فارغ از فراز و نشیب‌های درآمدهای دولت برای حفاظت از محیط‌زیست در کنار منابع دولتی داشته باشند. ضرورت ایجاد نهادهای مالی یا صندوق‌های حفاظت از محیط‌زیست نهادهای مالی یا صندوق‌های حفاظت از محیط‌زیست() در اغلب کشورهای جهان به‌ویژه در کشورهای درحال توسعه برای مقابله با فرایندهای تخریب محیط‌زیست تأسیس می‌شوند و به‌عنوان یکی از راهکارها برای نظام‌مند نمودن و تخصیص بهینه منابع مالی در راستای برنامه‌های حفاظت از محیط‌زیست قلمداد می‌شوند. در خلال ۵۰ سال گذشته، یکی از مهم‌ترین مسائل فراروی سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان محیط‌زیست، نحوه تأمین منابع مالی برای حفاظت از محیط‌زیست در حوزه‌های مختلف بوده است، زیرا محیط‌زیست در زمره کالاهای عمومی بوده و بخش خصوصی تمایلی برای سرمایه‌گذاری در این زمینه ندارد. از زمان تشکیل اتحادیه بین‌المللی حفاظت از طبیعت و منابع طبیعی (IUCN)() در سال ۱۹۴۸ به‌عنوان اولین نهاد بین‌المللی دولتی و سازمان‌های غیردولتی جهت حفاظت از محیط‌زیست، تأمین منابع مالی برای فعالیت‌ها محیط‌زیستی همواره به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مسائل در کانون توجه این نهاد بوده است. همچنین در زمان برگزاری اولین کنفرانس سازمان ملل متحد در زمینه محیط‌زیست و توسعه در سال ۱۹۷۲ در استکهلم سوئد نیز موضوع تأمین منابع مالی برای فعالیت‌ها حفاظت از محیط‌زیست در زمره مسائل اصلی مطرح در کنفرانس مطرح بود. در زمان برگزاری کنفرانس سران زمین در ریودوژانیرو برزیل در سال ۱۹۹۲ نیز همچنان موضوع تأمین منابع مالی از محورهای اصلی در این اجلاس مطرح بوده است. همچنین در بند ۲۵۳ گزارش «آینده‌ای که ما می‌خواهیم» در ریودوژاینرو در سال ۲۰۱۲ عنوان شده است که ما تمام کشورها را در خصوص توسعه پایدار به اولویت‌بندی در تخصیص منابع مطابق با اولویت‌ها و نیازهای ملی فرا می‌خوانیم و ما اهمیت حیاتی افزایش حمایت مالی از کلیه منابع جهت توسعه پایدار برای تمامی کشورها، به‌ویژه کشورهای درحال توسعه را، می‌دانیم. ما از اهمیت سازوکارهای مالی بین‌المللی، منطقه‌ای و ملی شامل آن‌های که قابل دسترس مراجع زیر ملی و محلی هستند، برای اجرای برنامه‌های توسعه پایدار آگاهیم و آن‌ها را برای تقویت و اجرای برنامه‌ها فرا می‌خوانیم. مشارکت جدید و منابع مالی نوآورانه می‌تواند در تکمیل منابع مالی برای توسعه پایدار، ایفای نقش نماید. ما شناسایی و استفاده بیشتر از موارد فوق را در کنار ابزارهای سنتی اجرا تشویق می‌نماییم. در بند ۴۳ دستور کار ۲۰۳۰ برای توسعه پایدار نیز عنوان شده است که منابع مالی عمومی بین‌المللی، برای تکمیل تلاش کشورها به‌منظور جذب منابع مالی عمومی داخلی؛ به‌ویژه فقیرترین و آسیب‌پذیرترین کشورهای دارای منابع داخلی محدود، نقش مهمی دارد. یکی از کاربردهای مهم منابع مالی عمومی بین‌المللی و کمک‌های رسمی توسعه (ODA)() تسهیل تأمین منابع مالی بیشتر از محل منابع خصوصی و دولتی است. تأمین‌کنندگان کمک‌های رسمی توسعه، بار دیگر بر تعهد خود که از جمله تعهدات بیشتر کشورهای توسعه‌یافته نیز است، برای دستیابی به هدف تخصیص ۷/۰ درصد از درآمد ناخالص داخلی به کمک‌های رسمی توسعه (ODA/GNI) به کشورهای درحال‌ توسعه و افزایش رقم ۱۵/۰ درصد از درآمد ناخالص داخلی به کمک‌های رسمی توسعه (ODA/GNI) به ۲ درصد برای کشورهای کمتر توسعه‌یافته دوباره تأکید می‌کنند. قطعاً وجود نهادهای مالی محیط‌زیست می‌تواند نقش تعیین‌کننده‌ای در جذب این منابع داشته باشد و به‌عنوان تسهیل‌کننده جذب منابع بین دولت و سازمان‌های بین‌اللملی و همچنین سایر کشورها کمک‌کننده عمل نماید. از مهمترین دلایل و ضرورت‌های ایجاد نهادهای مالی برای حفاظت محیط‌زیست می‌توان به موارد زیر اشاره نمود: ● در زمان‌های که منابع مالی دولت محدود باشد، این نهاد‌ها می‌توانند نقش مکمل را برای اجرای فعالیت‌ها زیست‌محیطی ایفاء نمایند. ● ایجاد چنین نهادهایی می‌تواند در جهت کاهش فشارهای سیاسی داخلی و بین‌المللی فعالیت نموده و از جنبه بین‌المللی و تعامل بیشتر با سازمان‌های بین‌المللی محیط‌زیست نقش محوری پیدا نمایند. ● در مواقعی که نهادهای مالی در برخی از کشورهای از کارکرد و قابلیت مطلوبی برای رویارویی با معضلات زیست‌محیطی برخوردار نیستند، ایجاد چنین نهادهایی می‌تواند، باعث تسریع و تخصیص بهتر منابع مالی برای حفاظت از محیط‌زیست مطرح گردند. ● ایجاد چنین نهادهایی تجمعیع منابع حاصل از جرایم آلودگی و تخریب، مالیات‌ها و عوارض زیست‌محیطی را ممکن ساخته و امکان تخصیص منابع اعتباری را به شکل منسجم و نظام‌مند میسر می‌سازند. ● این نهاد‌ها می‌توانند باعث تسریع اجرای پروژه‌ها و طرح‌های زیست‌محیطی شوند، زیرا ضوابط و مقررات دست و پاگیر دولتی کمتر در مورد نحوه هزینه کرد آنها اخلال ایجاد می‌کند. ● نهاد‌های مالی محیط‌زیست با توجه به استقلال نسبی که در زمینه تصمیم‌گیری دارند، واسطه‌های قابل اعتمادتری از سوی سازمان‌های بین‌المللی محسوب می‌شوند و به همین دلیل می‌توانند تعامل بهتری با این‌گونه سازمان‌ها داشته باشند. این موضوع در مورد ایران که معمولاً موانع قانونی متعددی در خصوص ارتباط و استفاده از منابع مالی بین‌المللی در این زمینه وجود دارد، بیشتر حائز اهمیت است. ● حوزه فعالیت این نهاد‌ها در بسیاری از کشورها به حمایت از صنایع کوچک آلاینده و همچنین پروژه‌های کوچک حفاظت از منابع طبیعی و تنوع زیستی معطوف می‌باشد. به همین دلیل می‌توانند به صنایع کوچک آلاینده که با محدودیت منابع مواجه هستند، و همچنین برای نهادهای مردمی تسهیلات لازم را برای حفاظت از محیط‌زیست فراهم نمایند. این موضوع در ایران که بخش اعظم صنایع را صنایع کوچک و متوسط تشکیل می‌دهند بسیار حائز اهمیت بوده و درصورت اتخاذ تدابیر مناسب می‌توانند در کاهش خسارات زیست‌محیطی این صنایع از طریق اعطای وام‌های کم‌بهره عملکرد مناسبی داشته باشند. ● ایجاد چنین نهادهایی باعث شفاف‌سازی یارانه‌ها و کاهش بار تسهیلات تکلیفی به بانک‌ها می‌شود. ● ایجاد چنین نهادهایی در کشورهایی مانند ایران که بخش اعظم درآمدهای ارزی آن را منابع حاصل از صادرات سوخت‌های فسیلی تشکیل می‌دهد، بیشتر حائز اهمیت می‌باشد. ● ایجاد چنین نهادهایی سیاست‌گذاری‌های یکپارچه برای جذب اعتبارات بین‌المللی مانند پروژه‌های سازوکار توسعه پاک(CDM)()، پروژه تسهیلات جهانی محیط‌زیست (GEF)()، کمک‌های مالی کنوانسیون‌های بین‌المللی و... را فراهم می‌کند. ● در زمان‌هایی که دولت‌ها به دنبال ابزاری جهت کاهش فشارهای سیاسی و قانونی داخلی و بین‌المللی هستند، ایجاد چنین نهادهایی می‌تواند برای تقلیل این فشارها مورد استفاده قرار گیرند. ● در کشورهایی که بازارهای مالی از توسعه کافی برخوردار نیستند، به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه، ایجاد چنین نهادهایی می‌تواند به توسعه بازارهای مالی کمک نماید. ● ایجاد چنین نهادهایی می‌تواند به رشد صنایع سبز و اشتغال سبز منتهی شود، زیرا حمایت مالی چنین نهادهایی می‌تواند باعث رشد و توسعه چنین صنایع و اشتغال‌هایی گردد. ● چنین نهادهایی به دلیل ساختار نسبتاً غیردولتی آنها بهتر می‌توانند با تشکل‌ها و نهادهای غیردولتی حامی محیط‌زیست تعامل برقرار کنند. ● عدم تمایل نهاد‌های مالی سنتی (بانک‌ها) برای سرمایه‌گذاری در فنآوری‌های نو و ریسک‌پذیر در زمینه محیط‌زیس©۱۵۳©ت ● جبران خلأ ناشی از فقدان ادبیات مشترک بین بانک‌ها و محققان و نوآوران خصوصاً مسائل مربوط به دانش فنی ● ایجاد کسب و کارهای جدید در حوزه‌های مختلف فنآوری‌های پیشرفته در زمینه محیط‌زیست ● راهبری تخصصی پروژه‌های دانش‌بنیان تا تجاری‌سازی یافته‌های پژوهشی در زمینه محیط‌زیست ● ارایه مشاوره مالی و سرمایه‌گذاری جهت تشویق سرمایه‌گذاران در حوزه فنآوری‌های نوین در زمینه محیط‌زیست ● کاهش فشارهای سیاسی و قانونی داخلی و بین‌المللی در زمینه رعایت ملاحظات زیست‌محیطی ● توسعه بازارهای مالی و بسترسازی برای اشاعه صنایع زیست‌محیطی ● حمایت از تشکل‌های مردم نهاد برای اجرای فعالیت‌ها آموزشی در زمینه محیط‌زیست ● حمایت از نخبگان و کارآفرین در زمینه فعالیت‌ها زیست‌محیطی ● حمایت از پژوهش‌های کاربردی در زمینه محیط‌زیست ● حمایت از نهادینه کردن فعالیت‌ها زیست‌محیطی به‌ویژه حمایت از فعالیت‌ها آموزشی و ترویجی ● تجمیع جرایم، عوارض و مالیات‌های زیست‌محیطی و انسجام در سیاست‌گذاری در راستای فعالیت‌ها پیشگیری و بهسازی محیط‌زیست ● جبران خلأ ناشی از فقدان ادبیات مشترک بین بانک‌ها و محققان و نوآوران خصوصاً مسائل مربوط به دانش فنی در زمینه محیط‌زیست ● ارایه ابزارهای مناسب برای کمک به ترویج فنآوری‌های نوین با ایجاد و توسعه بنگاه‌های دانش‌بنیان ● نهادهای مالی حفاظت از محیط‌زیست باعث شفاف‌سازی یارانه‌ها و کاهش بار تسهیلات تکلیفی بانک‌ها می‌شوند، لذا در شرایطی که دولت سیاست شفاف‌سازی یارانه‌ها و رقابتی کردن نظام بانکی را دنبال می‌کند، این سازماندهی و شفافیت بسیار ثمربخش خواهد بود. ● این نهادهای مالی می‌توانند در پروژه‌های زیست‌محیطی ایجاد تحرک نمایند. این امکان به‌صورت بالقوه وجود دارد که صندوق از طریق مشارکت در تأمین مالی پروژه‌ها (به‌جای تأمین مالی مستقیم) و از طریق سودآورسازی طرح‌ها و پروژه‌ها با صرف منابع کمی امکان توسعه پروژه‌های زیست‌محیطی متعددی را فراهم سازد. ● نهادهای مالی محیط‌زیست با توجه به استقلال نسبی که در زمینه تصمیم‌گیری از دولت دارند، واسطه‌ها و تسهیل‌کننده‌های قابل اعتمادتری از سوی سازمان‌های بین‌المللی برای کمک محسوب شده و درصورتی‌که سازوکارهای مناسبی برای آنها تدبیر شود، در مقایسه با سازمان‌ها و وزراتخانه‌های دولتی اعتبارات بیشتری را از طریق کنوانسیون‌ها جذب کنند©۱۵۴©. ● حوزه فعالیت بسیاری از این نهادهای مالی در کشورهای در حال توسعه حمایت از صنایع کوچک و متوسط (SMEs)() است که در کشورهای در حال توسعه بیشترین اثرات تخریبی و آلودگی را دارند برای اینکه چنین نهادهایی بتوانند از کارآیی مطلوب و مؤثری برخوردار باشند، باید واجد شرایط خاصی باشند. به‌طورخلاصه از مهمترین عوامل مؤثر در افزایش کارآیی صندوق‌های محیط‌زیست می‌توان موارد زیر را بر شمرد: - وجود مهارت‌های بانکداری و مالی مطلوب و سازگار با شرایط اقتصادی و سیاسی - وجود هماهنگی سیاست‌های زیست‌محیطی کشور و سیاست‌های اعتباری صندوق محیط‌زیست. بدون وجود چنین همکاری‌هایی کارآیی صندوق کاهش یافته و باعث تشدید مسائل و مشکلات‌ و کندی اجرای طرح‌های زیست‌محیطی می‌شوند - وجود قوانین و مقررات شفاف محیط‌زیست در کشور و سازگاری قوانین زیست‌محیطی با یکدیگر. درغیراین‌صورت ممکن است یارانه‌ها و تسهیلات اعطایی صندوق به پاداش جهت اقدامات مخرب زیست‌محیطی تبدیل شوند. - صندوق محیط‌زیست می‌بایست با مراجع تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر در ارتباط تنگاتنگ باشند تا امکان پیشبرد اهداف محیط‌زیست محقق گردد. - شفافیت عملیات صندوق‌های محیط‌زیست و تعیین مسؤولیت مشخص برای آنها به‌منظور اجتناب از اعمال سیاست‌های سلیقه‌ای بسیار حائز اهمیت می‌باشد. - ایجاد سازوکارهای نظارتی مناسب در زمینه نحوه هزینه کرد منابع مالی صندوق